政策及历史

“暴利税”（Wind fall Tax），是指针对特定企业或行业在特定环境下所获得的意外收益或利润征收一次性的较高税率。例如，通过出售自然资源、股票期权或房地产等获取的暴利。“暴利税”的影响可能因具体情况和实施方式而异。

在英国历史上，作为玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）政府1981年预算的一部分，英国早期对某些银行存款征收过一次性的“暴利税”。1997年，托尼·布莱尔（Tony Blair）政府在见证了许多国有资产以市场认为过低的价格出售后，对私有化的公用事业公司征收过“暴利税”。当时的税收额度基于公司九倍的市盈率来计算，即该公用事业公司私有化后4年内平均税后利润的9倍与基于该公司总市值之间差额的23%来缴纳。该税项由企业承担，并于1997年12月1日和1998年12月1日分两期支付，为政府带来了50亿英镑（约合人民币417.65亿元）的一次性收入，用于资助旨在缓解长期失业问题并为学校提供资本投资的新政。受到“暴利税”影响的企业范围很广，包括那些因1984年电信法、1986年机场法及天然气法、1989年水法和电力法[与1992年电力（北爱尔兰）法令]和1993年铁路法而私有化的企业。能源类企业有British Energy、British Gas（后来的BG plc、Centrica）、National Power、Northern Ireland Electricity、Powergen、Scottish Hydro、Scottish Power。

2008年，由于能源价格上涨，加上关于油气行业对环境影响的负面报道，对能源企业征收“暴利税”重新被提上政府议程。120名工党议员支持呼吁，但媒体在报道政府是否正考虑实施税收时相互矛盾，表示政府部长既有兴趣又反对这一想法。2008年9月，时任首相戈登·布朗（Gordon Brown）在工党会议上确认该提案将不予执行。2013年，前首相约翰·梅杰（John Major）再次提出这个问题，他将当时超过10%的能源价格上涨描述为“不可接受”，并呼吁征收一次性的紧急税。2019年，工党在其竞选宣言中提出关于对石油和天然气企业征收“暴利税”的提案，拟议将筹集110亿英镑的税收，用于投资绿色经济。2022年，工党再次提出拟征收“暴利税”以回馈贫困人群。然而，屡次尝试均未果。直至2022年5月26日，鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）领导的保守党政府最终宣布对石油和天然气企业征收25%的短期能源利润税，即“暴利税”，筹集的资金将帮助英国数百万民众缓解因能源供应持续紧张及通胀不断上升造成的生活成本危机。在2022年英国财政部发布的“秋季声明”中，现任财政大臣杰里米·亨特（Jeremy Hunt）宣布从2023年1月起将该税率提高到35%，并将原定于2025年年底的结束日期延续至2028年3月，预计会在6年内为政府筹集400亿英镑。

同时，英国政府宣布将对包括可再生能源发电商在内的发电方征收“电源税”（Electricity Generator Levy）。2022年12月20日，英国政府发布了针对发电方征收“电源税”的立法草案。很多媒体将之直译为“发电机税”，实为针对发电方征收的特殊费用。发电方拟涵盖核能、可再生能源、生物质能和垃圾发电相关的企业，但不包括与低碳合同有限公司（LCCC）签订的差价合同（CfD）项目，也不适用于在英国境外产生并进口的电力。该政策拟将对发电方获取的超常发电收入（即在一个会计期间内以超出75英镑/兆瓦时的平均市场电价出售的那部分电力销售收入）征收45%的短期费用，高于之前预估的40%。这一政策拟适用于2023年1月1日至2028年3月31日，通过公司税系统进行征缴，仅限于一年内总发电量超过50GWh的发电商，且在每个会计期间享有1000万英镑的免税额度。同时，由于某些成本与电力批发电价挂钩，如燃料成本或与第三方的收入分享机制等，因此，在计算发电商的缴税金额时，将允许扣除某些特定的成本。此草案有望在2023年的春季财政法案中予以立法。如获得通过，英国政府预计将在6年内筹集约140亿英镑。

积极影响

毫无疑问，“暴利税”的征缴既存在正面影响，也会产生负面影响。积极的一面是，它可以为政府筹集额外的收入，为公共服务提供资金或减少债务；能够实现“劫富济贫”，通过对社会资源的再分配来减少底层民众的生存压力，帮助维持社会的稳定发展，尤其是在英国民众面临巨大生存压力的时刻。

接下来，先了解一下为什么能源类企业可以获取超常的收益。

英国批发电力市场的定价方式与欧洲大陆相同，均基于“短期边际成本”，即每日的市场价格取决于最终能够保障整体需求的能源供应类型的价格，通常为化石燃料电厂的发电价格。天然气发电是英国的边际燃料，由它设定了批发电价，因此，电价受到天然气价格上涨的严重影响。这也是批发电价上涨的最重要驱动因素。

从图1的周平均价格可以看出，电价和天然气的价格波动曲线基本吻合。因此，在2022年天然气价格飙升的环境下，市场电价随之大涨，令石油和天然气企业，以及包括核能、生物质能和风电在内的发电厂的利润超常增加。

对于可再生能源而言，尤其是占比较大的海上风电，有关强风的预报通常会导致前一天电价的下调；有关小风的预测则会加大对天燃气发电的依赖，从而提高日前电价。因此，风量的变化会使日前电价的波动更大（图2）。

下面来量化能源企业获取的超常收益。

传统油气企业虽然因在2022年停止对俄罗斯石油公司的投资，而造成巨额的损失，但受益于天然气批发价格飙升，利润水平均达到历史新高。壳牌公司公布的2022年利润为399亿美元（约合人民币2749.83亿元），是其115年发展历史中的最高水平。英国石油公司同期的利润为277亿美元，高于2021年的128亿美元。2022年，英国最大的天然气供应商?_Centrica的利润为33亿英镑，是2021年9.48亿英镑的3倍多。3家企业都增加了向股东派发的红利，且斥资数十亿美元从市场上回购自己的股票。

基于在特殊时期获得的超常利润，壳牌公司首席执行官本·范·伯登（Ben van Beurden）曾打破他所在行业的立场，支持对石油企业征收更高的税，以支持在高通胀中苦苦挣扎的贫困家庭。英国石油公司前高管尼克·巴特勒（Nick Butler）亦向英国媒体表示，额外征税是合理的，激励措施应针对低碳能源投资。

壳牌公司最初表示，其预计不会在2022年缴纳任何“暴利税”，因为它在北海的投资被认为没有在英国赚取任何利润。然而，在2023年2月2日，该公司宣布将为2022年支付1.34亿美元的“暴利税”，并预计2023年将支付超过5亿美元。

英国石油公司在2022年表示，将缴纳7亿美元的“暴利税”。

Centrica则表示，将从2022年的33亿英镑利润中缴纳约10亿英镑的税款，包括约5400万英镑的能源利润税。

英国政府预计，在提高对石油和天然气企业的“暴利税”，并控制低碳发电企业的利润后，一年可筹集140亿英镑。

再来看看拟立法政策的条款设计。

“电源税”是不是像能源企业和投资者担心的那样繁重？该税是针对75英镑/兆瓦时以上的电力销售产生的“超常利润”征收，这个电价水平设置得是否合理？对比最近一轮CfD市场的竞标价格，以海上风电为例，中标价格37.35英镑/兆瓦时（以2012年为基础的实际价格）等同于现在56英镑/兆瓦时的名义价格，75英镑/兆瓦时比之仍高出三分之一。若市场竞标价格已为开发商可接受的未来收入预期，那么75英镑/兆瓦时超出了过往模型中的电价收入预测，为开发商预留出一部分的盈利空间，也不可谓不合理。

同时，虽然政府的干预对收入进行了远低于当前市场价格的限制，但仍远高于大多数风电和太阳能光伏资产的度电成本。根据国际可再生能源署（IRENA）的统计，全球风电和太阳能光伏的度电成本远低于0.1美元/千瓦时。

最后，征收的“暴利税”在上缴国家财政后，将被重新分配到公共设施的建设上，还利于民。垄断企业或获得特别收益的企业得到了有效控制。这种现代版的“杀富济贫”，遏制了垄断企业肆意挥霍的可能性，有助于减缓贫富差距的进一步拉大。

消极影响

与此同时，“暴利税”的实施因其可能会造成的负面影响，在业内引发了广泛的争议。很多人认为，“暴利税”将降低电力企业或不同类型的投资者对能源投资、创新的积极性，从而对经济短期增长产生直接的负面影响。它还会连带阻碍能源产业上下游相关行业的发展，进而可能产生长期的经济后果。此外，部分被征税者亦认为“暴利税”政策制定得不公平，或将导致政治和社会的动荡。尤其是在推动能源转型之际，对低碳发电企业以高于化石能源的税率征税，将削弱英国向绿色能源的转型力度。

这里，有必要先看看新税制涵盖的范围。

在英国，针对北海石油和天然气运营商征收的“暴利税”，仅适用于从英国或其大陆架上开采石油和天然气中获得的利润。以前面提及的油气企业为例，壳牌公司在英国的收入约占其全球收入的5%。英国石油公司从英国业务中获得的利润占其全球利润的不足10%。当然，税务条款通常具有地域差异，这很容易理解。然而，从英国征税的业务范畴来说，此次拟征的“暴利税”并不涵盖油气产业链上其他的业务活动，如炼油厂、贸易公司、加油站的收益等。而这些领域的商业收入在一段时间内才是壳牌公司等企业的巨大利润来源，且亦享有化石燃料价格高企带来的超常利润。比如，在Centrica公司的收入中，除了大部分来自核能、石油和天然气业务外，英国天然气零售能源供应业务的收入为7200万英镑。再如，英国竞争和市场管理局（Competition and Markets Authority）的一项研究表明，燃油车的使用者一直在加油站支付创纪录的汽油和燃油价格，因为许多加油站皆由油气企业控制，因此，它们可以额外赚取每升24便士的利润。然而，英国的“暴利税”并未涵盖这部分利润。

此外，英国政府拒绝了对利润同样随市场电价飙升而有所增长的天然气发电厂征收“电源税”，理由是其面临“独特的市场风险”，因为成本亦随电价攀升。水力发电和电池存储设施、石油和煤炭发电站也不在征税范围内。

与油气产业相比，可再生能源发电商受到的影响更大。

对于石油和天然气企业而言，首先，税基为利润而非营业收入。油气企业擅长通过集团内部交易，如特许权使用费、管理费和贷款利息支付等方式，将利润转移到低税或无税管辖区，从而减少在英国境内的应税利润。换言之，即使母公司的其他业务赚取了数十亿英镑，但在北海生产上投入巨资的运营公司也可能处于亏损状态。以壳牌公司为例，其英国开采部门自2017年以来从未实现盈利。其次，英国引入了投资津贴，即石油企业在北海的新投资中每支出100英镑，便可享受价值91英镑的税收减免。这项举措在一定程度上削弱了“暴利税”带来的负面影响，起到刺激油气企业持续在英国投资化石燃料开采的作用。

对于其他能源企业而言，“电源税”的税基为营业收入，而非利润；且在支付“电源税”的同时，没有任何类似于投资津贴的税收减免。企业利润的缩水将直接减少可用于开发储备资产的资金储备，从而削弱通过进一步投资支持未来可持续发展的能力。尤其是中小型非油气能源发电商，其企业规模有限，业务形式单一，亦不具备税务腾挪的空间。

业内还有声音指责这项政策虽然对保障英国的能源安全有一定的积极作用，但实际上是支持化石能源的开采，限制了可再生能源的发展。从长远来看，该政策的实施将延缓英国净零排放目标的实现，本质上是在绿色能源转型道路上“开倒车”，因为投资津贴的缺失意味着新的石油和天然气勘探可能会优先于脱碳技术的研发速度，从而增加有害的温室气体排放。英国代表石油和天然气生产商以外的能源公司的游说团体EnergyUK表示，与投资津贴相关的税收减免每年将为油气开采商带来250亿英镑的收益。同等数额的资金将有助于支持足够多的风电场基础设施建设，为英国700万户家庭提供绿电。

再来看看与其他国家的相关政策比较，英国的政策是否具有优势。

当前，全球正处于“能源投资竞赛”之中。各国从设立目标，到规划实现路径，都在积极地减排。然而，所有路径的实现都需要大量资金支持，但全球可用于投资的资金毕竟有限。从投资者的角度出发，长期稳定的投资环境和具有弹性的产业链支持，无疑是投资决策考虑因素中的加分项。各国为了吸引投资，竞相颁布了具有吸引力的投资政策，尤其是在绿色能源投资领域。

2022年8月，美国通过了《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act），承诺为在美国设立的绿色能源项目和绿色科技行业提供巨额补贴与税收抵免。该法案为企业、非盈利组织、教育机构及地方组织设计了不同维度的税收抵免政策，涵盖可再生能源发电、商业能源投资、节能商业建筑、美国能源部贷款担保、替代燃油和合格的商业清洁车辆等领域。它是自2021年年底以来美国通过的第三项旨在提高该国经济竞争力、创新和工业生产力的法案，致力于促进对国内制造能力的投资，鼓励从国内或自由贸易伙伴方采购关键物资，并启动碳捕获和封存，以及绿氢等前沿技术的研发和商业化。国会预算办公室（Congressional Budget Office）估计，法案在未来10年内会将预算赤字减少2370亿美元。

欧盟对可再生能源的超常收入同样进行了限制。欧盟国家的能源部长们于2022年9月30日同意，从2022年12月到2023年6月间对风能、太阳能和核能发电的收入设置180欧元/兆瓦时的上限，预计将筹集到超过1170亿欧元的资金，由各成员国政府收取并用于削减2022年冬天的消费者账单，以遏制俄乌冲突爆发后天然气价格飙升对电力市场和社会民生的影响。对比英国的“电源税”，当市场电价超过约260英镑/兆瓦时时，英国的政策似乎比欧盟180欧元/兆瓦时的收入上限对发电商更为慷慨，但前者暂定的执行时间远长于欧盟的规划。且考虑到市场未来的走势，高电价能否持续或维系在哪个水平，存在不确定性。一旦市场电价降至临界值之下，英国可再生能源项目的回报将不再具有相对优势。同时，在足以覆盖发电成本的前提下，各国政府被允许实施较低的收入上限，这种国家间的定价差异将在一定程度上引导欧洲绿色能源投资资金的走向。

这意味着，英国一系列耗资数十亿英镑的基础设施项目有可能因资金短缺而被搁置；绿色投资和数以千计的相关高质量工作岗位将被转移到美国或欧洲大陆国家，因为在那里，投资者可能会受到更热烈的欢迎。

最后，从投资的角度来看看能源企业对英国“暴利税”及“电源税”的反馈。

2022年3月，壳牌公司曾表示在未来十年内会在英国能源领域投入200亿~250亿英镑。然而，在“暴利税”政策公布后的2022年11月，壳牌英国公司表示，因为“暴利税”意味着“投资较少”，其将“必须逐案评估每个项目”。

英国石油公司计划到2030年年底在英国的能源系统上投入最多180亿英镑。2022年5月，英国石油公司首席执行官伯纳德·鲁尼（Bernard Looney）告诉《泰晤士报》，无论征收多少“暴利税”，该公司在英国的所有计划投资都将继续进行。同年7月，英国石油公司表示，该公司最初担心“暴利税”是一项“多年提案”，不过2025年12月的最后期限减少了其顾虑。结束日期延至2028年的消息宣布后，英国石油公司尚未公开发表评论。

2022年12月，法国石油企业TotalEnergies表示，由于“暴利税”政策执行时间的延长，它将把2023年计划在北海的投资削减1/4，即1亿英镑。且如果石油和天然气价格在2028年前跌至一定水平之下，该公司希望政府重新审视征税的合理性。

2022年年底，英国风电开发商Community Windpower就“电源税”的歧视性起诉政府，声称该政策更加优惠地对待石油和天然气行业因能源成本飙升而获得的巨额利润，是对可再生能源行业收益的“粉碎和掠夺”。

结语

综上所述，英国“暴利税”及“电源税”的立法政策在实现“劫富济贫”的同时，确实在一定程度上很难避免对绿色能源可持续投资和市场稳定性方面造成的负面影响。当然，由于其影响取决于多种因素，我们必须通过全盘考虑，重点关注税收的量化设计和具体实施方式等方面，以确保在保证其整体有效性和公平性的同时，尽量减少任何潜在的负面影响。尤其是在全球能源投资竞争的大环境下，还应对比各国的政策法规，谨慎设计实施，确保国家能够持续吸引绿色能源投资，在实现能源独立的过程中同步加速转向绿色能源。