一、问题由来

最近我们的相关能源投资平台在推进风电、光伏发电项目开发的过程中，遇到许多项目用地方面的问题，我本人对用地政策这个领域也是比较陌生的，正好借此机会进行了一些研究。

土地对于能源项目开发的重要性不言而喻，对于风、光等新能源发电项目更是如此。按照目前的技术水平，在湖南区域内，一个10万KW装机的风电项目，占地约为1000亩左右，而一个10万KW的集中式光伏项目，占地约为3000亩左右，相对于传统的火电、水电项目，风电、光伏发电项目的占地面积要大得多。

土地资源的管理是一件非常复杂的事情，但又极为重要。目前，随着新能源发电项目的井喷式发展，我国现有的《土地管理法》关于建设项目用地的有关规定已经无法满足新能源发电项目大量使用土地的需求，而全国《国土空间规划》还处在编制过程中，导致近些年来国家在新能源发电项目用地方面出台了很多临时性政策，有些具体问题目前并没有界定的很清晰，存在一定的合规风险。

本文旨在对相关用地政策进行梳理、分析，并试图更准确把握新能源发电项目用地政策的现状以及未来的趋势，从而更好的指导项目的开发及投资建设。

二、新能源项目用地规范

我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条明确将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类：

农用地：就是能够直接用于农业生产的土地，比如有耕地、草地、还有农田。

建设用地：主要就是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等。建设用地按用地性质一般分五类：商服用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

未利用地：也就是说除了前两者范围以外的土地，比如荒山、荒滩等等，都属于这个范围主要包括盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他草地、河流水面、水库水面、沿海滩涂、内陆滩涂等。

风电、光伏项目一般都需要大面积占用农用地和未利用地，其中除光伏项目的阵列用地可不改变用地性质之外（因其不占压土地），其余项目设施的用地性质大多要转变为建设用地（包括永久性用地和临时性用地），具体如下：

光伏项目用地规范：原国土资源部2015年发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）中，根据相关设计规范和实际用地情况确定了地面光伏发电站的四个功能分区：

①光伏方阵用地；

②变电站和运行管理中心用地；

③集电线路用地；

④场内道路用地和施工期施工道路。

其中，①光伏方阵用地可以为农用地或未利用地，②③④一般属于建设用地，需要办理建设用地审批手续。

“农光互补”发电项目（图片来源于网络）

风电项目用地规范：国家住建部、原国土资源部、原国家电力监管委员会发布的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标〔2011〕209号）中，按照功能分区将陆上风电场用地划分为五类：

①风电机组及机组变电站；

②集电线路；

③升压变电站；

④运行管理中心；

⑤交通工程用地；

风电项目基本都属于建设用地，分为临时性用地和永久性用地，其中临时性建设用地审批流程一般相对较短、手续相对简单，详情如下：

山区风电（图片来源于网络）

新能源项目建设的关键前提是要在规划点位附近获得相应的用地资源，风电、光伏项目均需要足够多的农用地或未利用地，并将其一部分转变为建设用地；然而，国家对建设用地的指标是有严格审批程序的。

2021年8月，自然资源部公布第三次全国国土调查（简称“三调”）主要数据成果，全国建设用地总量6.13亿亩，约为40.8万平方公里，占国土面积的比例仅为4.25%，建设用地的增长一般与经济增长相匹配。

“三北”地区戈壁沙地风电（图片来源于网络）

对于城镇土地、农用地等，各地一般都有比较详尽的用地总体规划、城镇规划，而对于广袤的未利用地，很多地区并没有明确的规划，特别是对于不同密度的灌木林、草地等，并没有明确的技术规范规定哪些可以用于新能源项目开发、哪些不可以；同时，国家土地主管部门和林业部门虽然在国家部委层面已经实现整合，但在省级层面很多地方并没有完成整合，“国土一张图”与“林业一张图”之间并没有很好的实现数据融合，同一个项目在不同的审批部门用地口径不一致；上述这些问题导致很多新能源项目虽然纳入发改部门的规划，但自然资源部门却不一定能匹配相应的土地资源，这个问题在我国南方区域尤为明显。

写到这里，就必须提到目前正在编制的《全国国土空间规划》。

三、关于国土空间规划

国土是生态文明建设的空间载体，我国辽阔的陆地和海洋是中华民族繁衍生息和永续发展的美丽家园。

然而，我国经历几十年的经济高速增长阶段后，生态资源消耗过快的矛盾也日益突出，如耕地减少过多过快、生态系统功能退化、资源粗放利用、空间布局结构不合理，以及规划类型繁杂（如主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等）、内容相互重叠、审批流程复杂、地方规划朝令夕改等一系列问题，亟需一个“多规合一”的国土空间规划体系，把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

2019年6月，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，这标志着我国空间发展和空间治理全面进入生态文明新时代。

（图片来源于网络）

国土空间规划的核心是要统筹划定“三区三线”（生态空间、农业空间、城镇空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），强化底线约束，为可持续发展预留空间。

（图片来源于网络）

2022年9月，自然资源部发布《全国国土空间规划纲要(2020-2035年)》，这个阶段性成果对推动“多规合一”改革具有十分重要的标志性意义。

四、过渡期用地政策

然而，国土空间规划的后续工作还有很多，距离详细规划和专项规划的正式发布还需要比较长的一段时间。在这个过渡期，为了不影响重大投资项目的用地需求，相关部门陆续出台了一系列过渡性政策：

“三北”地区戈壁光伏项目（图片来源于网络）

2022年6月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿），文件要点如下：

鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等地区建设大型光伏基地；鼓励利用采煤沉陷区、露天矿排土场、关停矿区等现状建设用地发展光伏产业。

严格控制光伏发电项目占用耕地和生态保护红线。新建、扩建光伏项目一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地，在此基础上积极探索“农光互补”的有效途径，使用农用地不超过项目总用地面积的50%，对其中的光伏阵列、采用直埋电缆敷设方式的集电线路可不办理用地手续。

实施用地用林用草联审机制。对于符合规划、纳入国家大型光伏基地的项目，建立项目审批协调联动机制，统筹保障用地用林用草合理需求。

实施未利用地使用备案管理。对于使用沙地、裸土地、裸岩石砾地、盐碱地等未利用地的光伏方阵、集电线路在不占压土地、不改变地表形态的用地部分可以不办理用地手续，在年度国土变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得,双方签订补偿协议，在县级主管部门备案。

加强项目用地用林用草监管。按农用地、未利用地管理的光伏项目，不得擅自改变农用地、未利用地性质，项目退出时要恢复原状。严肃查处违法违规占用耕地、林地和基本草原等行为。

政策解读：该征求意见稿目前还没有正式发布，但从上述内容可以看出国家在新能源项目方面的用地导向。首先，耕地红线肯定是不能碰的；其次，对于“三北”（即东北、西北、华北）地区的新能源大基地光伏项目，未来的用地审批程序会相对宽松，而对于湖南等到处都是“绿水青山”的南方区域，用地审批会日趋严格，但是对于“农光互补”可以积极探索有效途径。

山区荒地光伏项目（图片来源于网络）

2022年8月8日，自然资源部官网发布《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，明确：对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地，由自然资源部直接配置计划指标。

政策解读：这是为了稳定经济大盘的非常之举，就我们所了解到的情况，抽水蓄能、燃气发电等重大能源项目基本都纳入了省级重大项目清单，可以直接获得用地指标；而风电、光伏项目暂时没有列入，需要走常规程序。

农用地光伏项目（图片来源于网络）

2022年9月19日，自然资源部发布《关于用地要素保障接续政策的通知》（自然资发〔2022〕160号）明确：对国务院推进有效投资重要项目协调机制项目中已签订银行投资意向书或投资合同、需报国务院批准用地的交通、能源、水利类单独选址建设项目相关用地事项作出承诺后，可向自然资源部申请项目先行用地。

政策解读：这是土地主管部门为了进一步贯彻落实国家稳住经济大盘精神的阶段性接续政策，以加快推进有效投资重要项目及时开工，尽早形成实物工作量，助力巩固经济恢复发展基础。承诺的主体是县级人民政府，承诺的主要内容是能源项目用地将来可以纳入国土空间规划。据我们的了解，新能源项目纳入国土空间规划基本没有大的障碍，但能否真正批复用地，则看各地自然资源主管部门的判断，在同等条件下，具备显著生态价值的项目比较容易获得用地支持，项目投资方要在这方面多下功夫。

“渔光互补”光伏项目（图片来源于网络）

结束语

土地资源是新能源项目能否落地的关键，可以说只要拿到了土地批复，项目建设就成功了一半！目前的用地政策环境下，“三北”地区因未利用土地资源丰富，且生态破坏性相对较小，新能源项目相对比较好落地；而南方地区则相对娇贵很多，到处都是“绿水青山”，特别是对于集中式光伏项目，找一块合适的地非常不容易，需要在“农光互补”“渔光互补”等项目的实施方案上面探索有效的途径。

自然资源的高效利用与生态环境保护不是对立的，而是同向的，都是为了人类更美好的生活。虽然目前面临不少困难，但我想以中国人的智慧，经过认知与实践的螺旋式锤炼之后，在新能源项目开发方面一定能够摸索出一条有效的道路！